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鄉(xiāng)村振興最大紅利——農(nóng)村閑置宅基地的利用與創(chuàng)新

多數(shù)地區(qū)村莊規(guī)劃尚未編制或編制深度不夠，缺少對用地布局、設施配置、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護等方面的總體統(tǒng)籌安排。村莊規(guī)劃的目的是完善農(nóng)村生產(chǎn)生活、交通居住條件和基礎設施。閑置宅基地利用應在村莊規(guī)劃指導下安排各項基礎設施建設，從而解決項目開發(fā)審批困難的問題。

在中國快速城市化的背景下，農(nóng)村閑置宅基地數(shù)量在不斷增加。應基于多功能利用角度，分區(qū)域、多主體進行閑置宅基地的再利用，同時結合村莊規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略進行綜合性多產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索宅基地多功能利用新模式以及擴展宅基地功能。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度是在《憲法》框架下，由《土地管理法》等法律規(guī)范組成的。這一制度特征表現(xiàn)為“限制流轉(zhuǎn)，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期占有”，在過去70多年發(fā)揮了公平分配住宅用地、推進用地節(jié)約集約、保障農(nóng)民住有所居、促進社會和諧穩(wěn)定的基礎作用。

在中國快速城市化的背景下，農(nóng)民進城后沒有退出宅基地，農(nóng)村人口減少，農(nóng)村建設用地反而增加。再加上現(xiàn)有宅基地制度的限制，農(nóng)戶難以通過流轉(zhuǎn)等方式利用閑置宅基地，造成閑置宅基地數(shù)量增大于減的現(xiàn)狀。為解決現(xiàn)有宅基地閑置問題，2018年一號文件提出“探索宅基地所有權、資格權和使用權三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權，放活宅基地使用權。

01

宅基地閑置情況

1、宅基地閑置現(xiàn)狀

宅基地閑置現(xiàn)象在我國各地區(qū)普遍存在，但各地閑置情況存在差異。任育鋒等基于官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，構建農(nóng)村宅基地總量估算方法，測算分析出我國閑置宅基地占比約19%，且農(nóng)村人口流出的省份宅基地閑置比例較高。本文基于全國典型村莊調(diào)研，對全國宅基地閑置情況進行分析，發(fā)現(xiàn)宅基地閑置情況存在顯著的空間分異特征。分區(qū)域看，東部村莊宅基地閑置程度最高，中部村莊最低；分城鄉(xiāng)區(qū)位看，村莊離城市距離越遠，宅基地閑置程度越高；分地形看，平原村莊宅基地閑置程度最高。

2、宅基地閑置成因

經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化造成的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移是宅基地閑置的主要成因，也有學者認為宅基地使用權流轉(zhuǎn)機制不健全造成了宅基地較高的閑置率，還有學者認為宅基地管理制度是造成宅基地閑置的內(nèi)在因素。此外，村莊規(guī)劃缺失和混亂、生活方式變化、社會保障制度不健全等都造成了宅基地閑置。

02

宅基地功能劃分

宅基地制度從誕生伊始便具有居住保障的功能，在隨后的發(fā)展過程中又產(chǎn)生了其他功能，對于宅基地功能目前并沒有權威的劃分，對其功能的劃分也缺乏統(tǒng)一標準。大部分學者都認同宅基地所具有的居住保障功能以及財產(chǎn)功能，有學者認為宅基地還具有生產(chǎn)功能、社會保障功能、景觀功能、生態(tài)功能、文化功能等。

1、主要功能

居住保障功能

宅基地的居住功能是宅基地最基本的功能，村集體將宅基地無償分配給村集體成員，成員在宅基地上面建造房屋來滿足生活居住需求。國家有義務為農(nóng)民提供社會保障，由于經(jīng)濟條件不足，國家通過宅基地制度代替政府行使了社會保障職能。通過為農(nóng)民提供土地的使用權，使其以房屋、土地進行自我保障。宅基地和承包地目前仍是廣大農(nóng)民安家立身之本，農(nóng)戶通過在宅基地上建造房屋，在承包地上種植糧食來滿足居住和生存，因而宅基地具有保障功能。

財產(chǎn)功能

宅基地的財產(chǎn)功能是隨著社會發(fā)展逐步顯現(xiàn)的。2007年《物權法》將宅基地使用權定義為用益物權，與一般用益物權不同，宅基地限制流轉(zhuǎn)的特殊性質(zhì)，導致宅基地的財產(chǎn)功能難以落到實處。早期大部分農(nóng)戶依賴宅基地的居住功能，沒有交易宅基地的條件和需求。隨著城市化的發(fā)展和農(nóng)民進城落戶，許多農(nóng)戶不再依賴宅基地的居住保障功能，而是希望將閑置宅基地作為私人財產(chǎn)與他人交易換取現(xiàn)金用于買房或者其他消費。尤其是近年來城郊和鄉(xiāng)村發(fā)展迅速，產(chǎn)生了大量的宅基地需求，部分農(nóng)民急于實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)功能。隨著“三權分置”政策的發(fā)展，將原有使用權分離為使用權與資格權，各地區(qū)紛紛展開了關于宅基地使用權流轉(zhuǎn)、宅基地抵押貸款等的試點和探索，宅基地的財產(chǎn)功能正在逐步顯現(xiàn)。

2、其他功能

生產(chǎn)倉儲功能

宅基地的生產(chǎn)和倉儲功能都派生于居住功能。農(nóng)戶建造宅基地用于居住，在居住過程中將部分閑置的宅基地利用起來進行農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)活動，例如種植蔬菜、水果、農(nóng)產(chǎn)品，養(yǎng)殖家禽、家畜，部分農(nóng)村地區(qū)依靠自然資源優(yōu)勢還會進行特色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)加工。對于這些生產(chǎn)后的產(chǎn)品以及一些農(nóng)業(yè)器具，農(nóng)戶會將其儲藏在宅基地，從而實現(xiàn)宅基地的倉儲功能。

人文景觀功能

宅基地具有人文景觀功能。區(qū)別于城市的現(xiàn)代化高樓，許多鄉(xiāng)村仍保留特色的古村落建筑，這些建筑是農(nóng)戶依據(jù)當?shù)氐乩項l件和氣候條件等進行宅基地上房屋和院落的建造，這些飽含當?shù)匚幕慕ㄖ纬闪司哂械貐^(qū)文化特色的人文景觀。我國建筑歷史悠久，擁有徽派、蘇派、閔派、京派、川派、晉派等六大派系，這些古建筑作為我國歷史藝術和文化的體現(xiàn)，是不可多得的人文景觀和文化瑰寶。對宅基地進行利用時，應當盡可能對其進行保護，發(fā)揮其景觀功能。

生態(tài)功能

宅基地具有生態(tài)功能。宅基地屬于集體建設用地，但在生活中并非全部用于建設。迫于生計和勤儉節(jié)約的美德，農(nóng)戶高效節(jié)約集約利用自家宅基地，在宅基地主體區(qū)域建造房屋，而在其余部分種上蔬菜、果樹等經(jīng)濟作物自用或者販賣，還有些年紀大的農(nóng)戶喜歡在門前養(yǎng)些花草樹木。這些植物造就了宅基地的生態(tài)功能。

03

宅基地利用典型模式

1、“旅游+”模式

“旅游+”模式主要是將宅基地和其他土地結合改造成一片旅游區(qū)，通過吸引游客進行游玩和消費，以旅游產(chǎn)業(yè)為主要依托，帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合模式。對于這一模式下宅基地的多功能開發(fā)利用，應遵循保護優(yōu)先原則，不能對宅基地進行大規(guī)模拆建，而應該進行修繕和小規(guī)模改造。不能只追求經(jīng)濟利益，還要注重生態(tài)效益、文化效益、社會效益等。根據(jù)旅游區(qū)主要特點可以分為農(nóng)業(yè)旅游、文化旅游和生態(tài)旅游3類。

農(nóng)業(yè)旅游模式主要特點是宅基地結合農(nóng)用地，打造農(nóng)業(yè)區(qū)吸引游客前來觀光度假，租賃閑置宅基地將其改造成特色民宿、手工作坊、農(nóng)家樂餐館、農(nóng)副產(chǎn)品店等經(jīng)營場所。通過旅游帶動農(nóng)產(chǎn)品的銷售，還能夠提供一定量的就業(yè)崗位，同時高效利用宅基地，發(fā)揮其保障、財產(chǎn)、生態(tài)等功能。

文化旅游的核心是文化，以扎根在某一區(qū)域的特色文化為依托發(fā)展旅游業(yè)，通過對傳統(tǒng)建筑形式的宅基地進行保護和修復，最大化地保留當?shù)匚幕滋N和地方特色，同時結合當?shù)氐霓r(nóng)耕文化、美食文化、非物質(zhì)文化等特色旅游資源，吸引外來游客游玩觀光消費。常見的古村落和古建筑等具有深厚的文化色彩，應遵循保護優(yōu)先的原則，不能對宅基地主體進行大規(guī)模拆建，而應進行修繕和小規(guī)模改造，還要注重對村落的文化保護，深入挖掘地方特色和文化內(nèi)涵。

生態(tài)旅游模式多見于山區(qū)，形成以生態(tài)為核心競爭力的旅游模式?？驮粗饕槍σw驗山區(qū)生活、渴望呼吸新鮮空氣的城市人群以及避暑休閑的旅游人群。充分利用山區(qū)高植被覆蓋率和高含氧量的有利養(yǎng)生資源條件，開展森林氧吧、觀光果園和民宿休閑等旅游項目，供游客在森林中沐浴氧氣，放松心情，深度體驗山區(qū)農(nóng)村的良好生態(tài)環(huán)境。

2、特色產(chǎn)業(yè)模式

特色產(chǎn)業(yè)模式的主要特點就是依據(jù)當?shù)刈匀惶厣虻刂埔说貙φ剡M行利用，將閑置宅基地利用與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機結合，以特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品為基礎，將閑置宅基地作為生產(chǎn)加工倉儲的場所，形成持續(xù)的經(jīng)濟帶動效應。多見于企業(yè)與農(nóng)戶合作的形式，也有村集體自己投資發(fā)展的。按照產(chǎn)業(yè)的不同，可以劃分為特色農(nóng)業(yè)、特色制造業(yè)2類。

特色農(nóng)業(yè)模式的主要收入來源是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售。通過種植特色農(nóng)作物，例如有機蔬菜、有機水果等，形成良好的口碑和品牌效應，吸引城市居民前來購買，拉動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。宅基地在這一模式中可以改造為農(nóng)產(chǎn)品展示館、農(nóng)產(chǎn)品加工工廠、辦公室等商業(yè)經(jīng)營場所，也可以作為倉庫和住宅等其他場所。

特色制造業(yè)模式是將宅基地作為加工制造場所，將當?shù)靥厣a(chǎn)品進行制造加工，該模式下將宅基地利用為住宅、倉庫、工廠等綜合性場所。以浙江省杭州市余杭區(qū)中泰街道紫荊村為例，該村被譽為中國苦竹之鄉(xiāng)和竹笛之鄉(xiāng)，竹笛、竹簫的加工制作、銷售是該村村民的主要經(jīng)濟來源。村民依據(jù)當?shù)鬲氂械目嘀?，將宅基地改造為集居住和竹笛生產(chǎn)、加工、制造、倉儲的綜合性場所。

3、農(nóng)房交易平臺模式

平臺交易模式是由政府或者企業(yè)牽頭搭建宅基地交易平臺，宅基地使用權放到交易平臺上進行流轉(zhuǎn)，出租給他人的模式。這一模式常見于城郊地區(qū)，許多外來務工人員進城打工，產(chǎn)生了對房屋的居住需求。由于城區(qū)房屋買房和租房價格過高，會選擇在城郊租賃房屋進行生活，而城郊地區(qū)的很多住戶由于外出或意在城內(nèi)購買房屋等原因，宅基地閑置浪費，選擇將宅基地流轉(zhuǎn)出去。遠郊地區(qū)也有一定的交易需求，外來人員可以通過宅基地交易平臺租賃宅基地用于居住或從事生產(chǎn)加工、開發(fā)經(jīng)營等活動。安徽省合肥三十崗地區(qū)“共享農(nóng)房”就是這種模式，采取政府與企業(yè)合作，出租者利用企業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺的信息整合和共享，將閑置宅基地信息放到平臺上。這一模式有效利用了閑置宅基地的同時帶動了農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4、宅基地退出模式

宅基地退出模式就是農(nóng)戶通過自愿退出現(xiàn)有宅基地換取城市商品房、安置房或者現(xiàn)金等財產(chǎn)，村集體收回宅基地，并對退出后的宅基地進行重新規(guī)劃利用的行為。對于退出后的宅基地主要有以下幾種用途：一是通過復耕、復綠等土地整治活動轉(zhuǎn)為農(nóng)用地或生態(tài)用地；二是將宅基地轉(zhuǎn)為儲備的集體經(jīng)營性建設用地，未來可用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等項目；三是保留原有宅基地及附屬的農(nóng)房，進行統(tǒng)一管理，分配給具有宅基地取得資格的村集體成員或承租給外來人員居住。

04

宅基地利用問題

1、宅基地利用意愿難協(xié)調(diào)

農(nóng)戶宅基地閑置的原因多種多樣，有舉家外出務工的，有定居城市不回來的，也有一戶多宅和建新不拆舊等因素。因此，不同農(nóng)戶對于閑置宅基地利用產(chǎn)生了分歧，部分農(nóng)戶愿意出資對閑置宅基地進行商業(yè)化改造，另一部分農(nóng)戶不愿出資進行商業(yè)化改造，少數(shù)農(nóng)戶即使企業(yè)、政府幫忙出資也不愿意進行宅基地改造。即便村民都愿意將閑置宅基地利用起來，選擇何種模式仍難以達成共識。如果不能協(xié)調(diào)各農(nóng)戶意愿進行統(tǒng)一改造，僅幾家?guī)讘舻母脑炖靡饬x不大，不僅難以實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營和產(chǎn)業(yè)帶動，而且可能引發(fā)農(nóng)戶間的矛盾和糾紛。

2、宅基地利用條件缺乏

很多村落想要對閑置宅基地進行利用，在協(xié)調(diào)各農(nóng)戶和村集體意愿后，發(fā)現(xiàn)村落內(nèi)缺乏旅游化條件、宅基地流轉(zhuǎn)市場或項目資金等因素，無法借鑒現(xiàn)有利用模式。我國大部分農(nóng)村地區(qū)都缺乏自身特色，還有部分農(nóng)村不僅宅基地大量閑置，還存在農(nóng)田荒廢、生態(tài)環(huán)境差等問題。既無法結合農(nóng)業(yè)、生態(tài)、文化等發(fā)展旅游化模式，也無法發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。這些村落由于自身缺乏各項閑置宅基地利用硬性條件，難以對閑置宅基地進行開發(fā)利用。

3、項目開發(fā)審批和經(jīng)營許可難

對閑置宅基地進行大規(guī)模改造不僅涉及宅基地本身，還要整合周邊環(huán)境和資源，建設停車場、服務中心等綜合設施，改造供水供電等生活服務配套設施。在改造過程中，需要對集體建設用地進行開發(fā)利用，還有可能涉及土地用途變化和土地規(guī)劃的調(diào)整，需要進行項目開發(fā)審批。農(nóng)戶和宅基地使用權人為了利用宅基地從事小規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營活動，也需要對宅基地進行商業(yè)化改造，宅基地本身建造質(zhì)量參差不齊，安全情況難以核準，加之消防條件和衛(wèi)生條件不達標，難以獲得經(jīng)營許可證。

4、利用模式同質(zhì)化嚴重

從全國范圍來看，各地區(qū)閑置宅基地利用模式同質(zhì)化嚴重。某一地區(qū)利用模式試驗剛取得一定成效，其余地區(qū)便紛紛效仿，這種效仿只注意到了模式，并未結合自身文化和特色，缺乏合理的規(guī)劃和戰(zhàn)略設計，導致僅一個市（縣）內(nèi)就可能存在幾個相同利用模式的村莊。這些風格樣式和發(fā)展定位相似的村莊同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，會使有限的游客分流出去，與其他村莊產(chǎn)生激烈的競爭，一旦遭遇游客不足的風險就會造成資金入不敷出、前期投入收不回來的結果。

05

宅基地多功能利用建議

1、分區(qū)域利用

宅基地依據(jù)地理位置可以劃分為城中村、近郊地區(qū)、遠郊地區(qū)和偏遠地區(qū)，依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平可以劃分為發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)。宅基地功能有著較為明顯的空間分異特征，距離城鎮(zhèn)越近和經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，財產(chǎn)功能越強，而保障功能和生態(tài)功能越弱。因此，應根據(jù)區(qū)域特點應用不同的宅基地利用模式。對于城中村、近郊地區(qū)和發(fā)達地區(qū)，宅基地流轉(zhuǎn)和租賃需求高，市場極為活躍，對宅基地的利用多以居住功能和商業(yè)功能為主，將宅基地通過交易平臺流轉(zhuǎn)后出租作為主要利用模式。遠郊地區(qū)、偏遠地區(qū)和落后地區(qū)往往生態(tài)和人文環(huán)境較為良好，適宜結合生態(tài)、農(nóng)業(yè)、文化等發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。部分具有鮮明特色產(chǎn)業(yè)的地區(qū)稱為特色產(chǎn)業(yè)區(qū)，對于這些特色產(chǎn)業(yè)區(qū)則應充分發(fā)揮當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

2、多主體開發(fā)

閑置宅基地利用涉及地方政府、村集體組織、農(nóng)戶以及市場經(jīng)濟主體等多方利益。實現(xiàn)閑置宅基地利用需要投入大量資本，許多農(nóng)戶將自家宅基地用于商業(yè)、農(nóng)家樂、生產(chǎn)、民宿等經(jīng)營活動，但這些經(jīng)營活動體量較小，不僅無法形成產(chǎn)業(yè)帶動其余農(nóng)戶發(fā)展，也無法提供較多就業(yè)崗位。實現(xiàn)宅基地多功能利用不能僅靠農(nóng)戶自身，需要結合其他利益主體，形成政府、市場經(jīng)濟主體、村集體和農(nóng)戶共同參與的多主體合作開發(fā)模式。由地方政府進行全面規(guī)劃布置，并牽頭引入市場資本與村集體合作，鼓勵農(nóng)戶充分利用閑置宅基地，引導農(nóng)戶積極參與宅基地開發(fā)，實現(xiàn)“統(tǒng)一組織、一體化發(fā)展、專業(yè)化管理、規(guī)?；?jīng)營”。地方政府充分發(fā)揮好引導和管理的職能，市場經(jīng)濟主體則提供資金與崗位，農(nóng)戶提供宅基地和勞動力，村集體則居中積極協(xié)調(diào)各方利益。

3、探索利用新模式

現(xiàn)有宅基地利用模式較少，容易產(chǎn)生同質(zhì)化現(xiàn)象。例如，旅游業(yè)競爭性大，特色產(chǎn)業(yè)模式對宅基地本身區(qū)域要求高，共享農(nóng)房模式局限于發(fā)達地區(qū)和市郊地區(qū)，因而需要探索出宅基地利用的新模式和新功能。近年來興起的鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和藝術創(chuàng)意村，屬于新模式的探索。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)由政府組織租用閑置宅基地，打造為包括食堂、書吧、洗衣房、衛(wèi)生服務站等綜合養(yǎng)老服務社區(qū)，除居住功能外增加了養(yǎng)老保障功能。藝術創(chuàng)意村最早來自藝術家租賃農(nóng)戶的閑置宅基地用于藝術創(chuàng)作，后來吸引了更多藝術家的加入，對整個村進行涂鴉創(chuàng)作，形成了藝術創(chuàng)意村，吸引外來游客。在這種模式下，宅基地發(fā)揮了財產(chǎn)功能和景觀功能，藝術家能發(fā)揮靈感，農(nóng)戶也能獲得經(jīng)濟收益。

4、編制村莊規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略

目前，多數(shù)地區(qū)村莊規(guī)劃尚未編制或編制深度不夠，缺少對用地布局、設施配置、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護等方面的總體統(tǒng)籌安排。村莊規(guī)劃的目的是完善農(nóng)村生產(chǎn)生活、交通居住條件和基礎設施。閑置宅基地利用應在村莊規(guī)劃指導下安排各項基礎設施建設，從而解決項目開發(fā)審批困難的問題。發(fā)展戰(zhàn)略是指引村莊長遠發(fā)展的理論體系，明確發(fā)展目標，指明發(fā)展點。結合發(fā)展戰(zhàn)略選擇閑置宅基地利用模式，找到村莊的優(yōu)勢和不足，發(fā)揮村莊自然和文化特色，避免同質(zhì)化發(fā)展模式。